文章来源：中国移民管理局

2019年3月21日，国家主席习近平应意大利共和国总统马塔雷拉邀请，对意大利共和国进行国事访问。访问期间，中意签署共建“一带一路”合作谅解备忘录等多项合作文件，发表加强全面战略伙伴关系的联合公报。中、意双边关系在两国元首的推动下踏上新台阶、迈入新征程。

作为东、西方文明的杰出代表，中意友好交往源远流长；作为不同社会制度、文化背景、发展阶段国家互利共赢的典范，中意双边关系快速稳定发展。在司法和执法领域，从引渡合作到民商事与刑事司法协助，从联合警务巡逻行动到反恐、反腐败经验交流互鉴，中意对话与合作取得了一系列丰硕成果。在移民与出入境管理方面，意大利先后经历过大规模对外移民输出和大规模接收外来移民两个不同历史阶段。现在作为欧盟和申根区重要的发达国家，意大利有较为成熟的治理体系和丰富的经验，但也在难民危机持续困扰欧洲的时代背景下面临新的考验。

一、意大利与“移民”：三个字母的极简史

近年来，“移民”议题在意大利是毫无疑问的“热点”，不论是各党派政治人物在台上唇枪舌剑还是吃瓜群众在台下街谈巷议，移民议题都能引发广泛关注和多层面参与。但其实这不是一个新鲜话题，自意大利1861年统一以来，“移民”及其相关事务在一定程度上就是意大利社会发展变迁的重要构面。

A：America！向往新世界的移民输出国

当船缓缓靠近岸边，自由女神像在视野中渐渐清晰，甲板上拥挤疲惫的人群顿时亢奋，举臂高呼“America（美国）！”电影《海上钢琴师》的经典一幕，正是18世纪末到19世纪初意大利对外移民潮的写照。当时，意大利虽然完成了统一，北方也逐步走上工业化道路，但南方地区发展严重滞后，大批南方人迫于生计而向国外移民以寻求生存发展机会。美国是当时意大利移民的主要目的地。美国数据显示，1900年至1910年，意大利移民占美国外来人口的比重超过10％，1880年至1920年，移民美国的意大利人总量超过400万。在这一阶段，意大利是一个对外移民输出国。

B：Boom economico，经济繁荣与移民输入

随着墨索里尼法西斯政权的倒台和第二次世界大战的结束，意大利于20世纪50年代迎来了“经济繁荣”（Boom economico）。伴随着经济上的出色表现，意大利开始成为欠稳定国家、经济相对落后国家、前殖民地国家人员移民目的地之一。60年代到70年代，厄立特里亚、埃塞俄比亚和索马里等前殖民地地区移民构成战后最早的一批外来移民。到80年代，意大利已在移民领域实现了从“E”到“I”的转变，即从移民输出国转变为移民接收国。

目前，据国际移民组织的数据显示，意大利是世界第十一大移民目的地国。意统计机构数据显示，2017年在意外国移民约有514万人，2018年达530万人，占意总人口的8.5%。意大利外国移民数量居欧盟第三位，仅次于德国、英国。在意外国移民中，按数量排序的前5位分别是罗马尼亚人119万、阿尔巴尼亚人44万、摩洛哥人41.7万、中国人29.1万和乌克兰人23. 7万，这前5大族群占意大利外国移民总量达51%。

C： Crisi！难民危机与意大利

2010年底，部分西亚、北非国家局势动荡，部族、族群与宗教内部冲突不断，大量难民或是经济移民从中东、非洲、南亚等地经地中海及巴尔干半岛进入欧盟国家寻求居留，形成席卷欧洲的“难民危机”。作为“地中海通道”的主要登陆点之一，意大利首当其冲。据统计，自2015年以来，在意大利递交难民申请的超过33万人，在欧盟内仅次于德国，在意大利登陆的非正规移民估计超过65万人。而根据欧盟1990年确立的《都柏林协定》，难民抵达欧洲大陆时如果在意大利登陆，则意大利应负责受理其庇护申请和安置。对难民的接待安置和难民引发的治安问题给意大利政府和社会带来了较大负担。意大利政府多次呼吁欧洲国家应共同承受难民压力，共同参与难民的救助和安置，不能把责任全部推给意大利等少数前线国家。

意大利现政府于2018年6月上台后，持续收紧难民政策，多次下令各大港口拒绝难民救援船靠岸，要求以“条款严重不平等”为由修改《都柏林协定》，对待难民问题的态度渐趋强硬。意大利副总理、内政部长萨尔维尼表示，政府对待难民的强硬立场是为了捍卫边境、保护国家安全，维护国家和人民的利益，“不能把意大利变成一个巨大的难民营”。

为应对难民危机，意大利的难民接待处置体系经历多次调整，先后设有多种名称不一、功能不尽一致的移民接待中心和移民融合、保护体系。目前对海上线路抵达的难民的流程主要分为两个阶段：

第一阶段：相关事务主要在“移民热点”和“第一阶段接待中心”开展。欧盟在2015年后为快速识别、记录、拍摄和收集移民信息并作出预处理，将意大利、希腊等国特定边境点界定为“移民热点”，其中意大利设有6个热点。移民抵达后，在“移民热点”对其予以医疗救助、体检、初步的身份甄别，实施登记、拍照、指纹录入等程序性管理工作。移民在此处可以申请国际救济（提出庇护、难民申请等），申请初评通过的移民理论上会在48小时内转入“第一阶段接待中心”，在此等待身份识别、救济程序办理和确定第二阶段接待方案。

第二阶段：满足条件的移民将被纳入“国际救济获得者和无人陪护的未成年人保护体系”。该体系是由之前的“寻求庇护者和难民保护体系”演变而来。两者的主要区别在于新体系将“处于救济申请过程中，还未获得救济资格”的群体排除在外，这种调整正是难民政策收紧的表现之一。这些保护体系由意大利内政部通过国家政策基金资助设立，并由难民服务系统监督实施，通过与各类机构、组织合作，为被纳入体系的移民提供住房、工作、医疗等基本生活援助以及语言、文化等促进移民融入的服务。根据2018年的数据，保护体系在意大利境内运营了近900个项目，为2.5万余人提供援助和服务。

“特别接待中心”：由于待处置的移民数量高于“第一阶段”和“第二阶段”已有机构所具备的消化能力，意大利于2015年开始设立“特别接待中心”，作为衔接移民接待“第一阶段”和“第二阶段”，临时安置超量人员的特别安排。然而随着时间推移，特别接待中心已成为常态化且最为主要的非正规移民安置点。根据2018年4月数据，“第一阶段”安置有9400余人，“第二阶段”安置有2.56万余人， “特别接待中心”安置有13.85万余人。

在上述接待体系之外，意大利目前还运营有多个“遣返中心”，其前身为“身份查证与驱逐中心”。未提出救济申请或者救济申请未获通过的非法移民将被关押在遣返中心，并于最长18个月内被遣返。意大利计划在全国20个大区每区设置一个遣返中心。

 

二、管理体系：综合治理，“警、民”区分

意大利移民与出入境管理属于中央政府职权，主管机关为意大利内政部。同时，意大利内政部设在各省的“省督” 及其“省督府”，作为中央政府在地方的延伸，在其属地和职权范围内参与部分移民管理事务。意大利内政部虽然肩负维护国内治安职责，是治安层面上各类警察力量的领导机关，但是并非纯粹的“警察部”。在移民管理事务上，内政部实施综合管理的同时，在其内部分工上则将广义的“移民管理”按照“警务”与“民务”进行了区分：出入境边防检查、居留发放、遣返驱逐、打击非法移民活动等带有强制性的业务由警方执行；总体政策制定、促进移民融入当地社会和为移民提供庇护、援助等民事领域的服务则由非警方的民事部门执行。

在中央层面，内政部下辖的二级单位“总司”中有2家直接涉及移民与出入境管理的具体事务，2家单位的性质也分别对应“警务”与“民事”：

（一）公安总司。下设“移民及边防警察总局”负责打击非法移民、组织实施出入境边防检查、管理境内外国人等警务领域的移民与出入境管理事务。

（二）公民自由与移民事务总司。下设“移民与庇护政策总局”，负责拟制国家层面的移民与庇护政策；下设“移民与庇护民事服务总局”，负责处理移民与庇护申请者社会救济、融入本土等民事服务相关事务。

在地方层面，各省设有由省督主持的“地方移民理事会”，负责管控监测其区域内外国移民现状以及该地区吸纳、应对移民的情况，体现了“综合性”。在具体业务上，省督府下设“移民统一窗口”负责就业许可、家庭团聚许可、居留类型转换等偏向于社会管理的民事事务；省警察局下设“移民局”，负责发放和续签居留许可、外国人在意居留管理及执行遣返、驱逐等具有主权性和强制性色彩的警务，体现了“警、民”区分。

三、警务领域管理体系：复杂体系下的相对专一

复杂体系：意大利警察体系较为复杂，国家层面有内政部领导的国家警察、国防部领导的宪兵、经济财政部领导的财税警察和司法部领导的狱警4种警察力量（左图所示）。宪兵同时是构成意大利武装力量的4大军种（海军、陆军、空军、宪兵）之一，财税警察也实行军事管理体制。此外，各城市还有隶属于地方政府的城市警察。这些不同隶属关系、不同管理体制的警察均对公共安全负有责任，职责任务也有很多交叉重合。

相对专一：在警务范畴，意大利移民与出入境管理职权由“国家警察”承担。在中央层面，其主管机关为“移民及边防警察总局”，该机构为意大利内政部公安总司（意大利国家公安事务的牵头协调机关，同时是“国家警察”的领导机关）的十余个内设机构之一。

“移民及边防警察总局”的纵向隶属关系如下:

总局机关分为“一室两部”三大部门，两部下分设具体的业务局。总局局长职级为“省督”，该级别与意大利内政部派往全国各省，代表中央政府行使有关中央事权和对地方监督权的省督级别一致。

总务与司法事务办公室负责编制综合计划与统筹人力资源，协调与有关部门的组织关系，提供后勤、财务、技术支持，处理法律诉讼事务，对接国际合作等综合性事务。

移民事务部负责移民类行政管理事务和打击非法移民以及该领域内的国际警务合作，并按照陆上移民管理、海防事务、国际合作3个方向分为3个业务局。

边防警察与外国人事务部负责管理边防警察，组织实施出入境边防检查，制定外国人居留政策，制定外国人居留证件的签发规范与业务管理规定等，下分为2个业务局。

在地方层面，负责外国人居留证件签发，执行遣返、驱逐任务，发放普通护照等移民与出入境管理领域警务职权的“警察局”即属于国家警察体系，是在操作技术层面负责该省治安的公安管理牵头机关。

 

四、出入境边防检查体系：申根外沿，面朝大海

意大利的出入境边防检查由边防警察负责，边防体系是一个相对独立的系统。同时，作为申根区的南部外沿和地中海连通北非的交通要道，意大利的边防检查工作有着显著的“通欧重海”的特色。

（一）边防警察

“边防警察”是意大利国家警察体系内的一个法定特殊警种，拥有自己的警种标志。其制服是在国家警察制服的基础上，加佩体现警种标志的臂标。意大利约有边防警察5300人，约占国家警察总数的5.3%。

边防警种标志中部绘有船锚、螺旋桨、冰镐和雪绒花图案，分别象征边防警察执勤、驻扎的海域、空域和陆地，左部标有“警察”字样、右部标有“边境”字样。

意大利法律规定，边防警察机构及其警察的职责是确保国际法、多边国际公约及双边协议、欧洲共同体法规、意大利法律法规中对人员、物品通过陆地、海洋、空中边界出入国境的规范得以遵守。其主要工作内容包括对人员及交通工具出境、入境、过境实施边防检查，签发口岸签证和通行证件，打击偷渡和非法移民，维护空港、海港口岸秩序等。

（二）机构设置

意大利依照从北至南、从西至东的顺序将全境分为8个边防大区，其下按照地理特点和口岸性质设置有“陆地边防检查区域、海港边防检查站、空港边防检查站、海空综合型边防检查站”等4种机构。此外，在一些旅客流量极低的过境点，相关职权下放给所在地国家警察、宪兵和财税警察执行。意大利共有百余家地方警察单位被授予了相关职权。

首都罗马、经济中心米兰分别位于第五、第二边防大区。意大利在2010年2月前设置有9个边防大区，后第三大区并入了第四大区。故现在的8个大区番号中，有“第九”大区而没有“第三”大区。

（三）通欧重海的特色

地理上，意大利由位于南欧的靴型亚平宁半岛（意大利半岛）及两个地中海岛屿“西西里岛”和“撒丁岛”所组成。其陆地区域直达申根区的南部外沿，海上则与申根区外的突尼斯、利比亚等北非国家隔海相望。根据欧盟和申根条约的规定，欧盟公民和非欧盟公民均可在申根区内自由通行。意大利以陆地边界相接的邻国均处于申根区内，故一般均不实施陆地边境的出入境边防检查。对于海港和空港口岸，则按照申根区国家对外部边境的统一控制标准实施出入境边防检查。

通欧：作为欧盟和申根区成员国，意大利边防检查遵循欧盟的统一规定，在整体战略、情报信息、技术手段、人员交流等各个层面都与欧盟以及欧盟边境管理局、欧洲刑警组织等机构有深度密切联系。边防检查所使用的“边防信息系统”，与“申根信息系统”“申根区出入境系统”等欧盟及申根区框架下的跨国数据库和意大利本国警用数据库联通。

重海：作为直面北非的欧洲难民危机“前线国家”，妥善处置希望在意大利登陆的海上难民，有效打击海路方向的非法移民是意大利边防检查和移民管理的重中之重。意大利在“移民及边防警察总局”内设有“国家协调中心”，在欧盟边境管理局的支持下与西班牙、希腊、法国、葡萄牙、利比亚等国合作，先后开展“海神行动”“司法正义女神行动” 以维护海上边境安全和秩序。

 

五、思考与感悟

意大利与我国在社会制度、发展阶段、地理位置、行政与执法体系等各方面均有很大的不同，两国移民与出入境管理部门所面临的情况与挑战也不尽一致，但维护国家安全稳定、服务经济社会发展是双方共同的目标。从意大利移民与出入境管理的历史与现状中，我们可以收获3点感悟：

（一）与时俱进是必然要求。移民与出入境管理具有天然的时代性、涉外性特点。意大利移民从“输出”到“输入”的方向性变化和让整个欧洲措手不及、应对乏力的难民危机，都充分说明伴随着国家社会发展和世界局势的变化，移民与出入境管理领域会不断出现“此一时、彼一时”的新情况。要适应新情况、解决新问题，就必须从顶层设计、制度安排甚至是思维方式上因时因事制宜、保持与时俱进。2018年开启的国家移民管理体制改革，正是以习近平同志为核心的党中央适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的一项重大决策部署。作为第一代移民管理警察，我们必须与时俱进，坚决做改革的拥护者。

（二）综合治理是现实需要。移民与出入境管理是系统性、综合性工程。外来移民与接收国的联系不仅仅是首尾的“一出一入”，而且涉及停、居留期间的方方面面。意大利对打击非法移民和服务合法移民双管齐下，将警务管理与民事服务相结合、将政府主导与社会参与相贯通，通过综合治理确保了达到总人口8.5%的外国移民中的绝大多数在意平稳顺利生活。但同时，在难民潮冲击下，因消化能力不足导致综合治理体系中的某些环节缺位，也使难民问题愈发难解。这从正反两个方面充分体现了完备而现代化的移民综合治理体系正是从单纯的出入境管理发展为大格局的移民管理的现实需要。而综合治理体系涉及机构职能、法律制度等各领域，新时代的移民管理警察责任艰巨但也大有可为。

（三）专业化与职业化是发展方向。移民与出入境管理要求高素质的专业化、职业化队伍。意大利在多重体制并存的警察力量中选择由职业化、非军事化的“国家警察”来承担移民与出入境管理职责，继而又在2002年将“移民及边防警察分部”从原属机构中拆分出来并升格为公安总司直管的总局。近年来，更是在人员交流、数据共享、科技应用、情报网络建设上不断推进专业化。意大利的实践与我国新时代国家移民管理体制改革的要求，都充分表明推进专业化、职业化将是移民与出入境管理建设的方向。

2018年4月2日，国家移民管理局挂牌成立，我国移民和出入境管理工作迎来一个重要里程碑。当前，国家第一代移民管理警察在奋力开创新时代移民管理工作新局面的征程上阔步向前。愿亚平宁半岛的他山之石能助我们积极适应新体制新使命新要求，我们将以深化改革的实际成效和全面履职的优异成绩迎接新中国成立70周年。

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